Présentation du Conseil de l'UE

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Présentation du Conseil de l’UE

Présentation des idées essentielles relatives au Conseil de l’Union Européenne

Publié le jeudi 8 juin 2006 par Guillaume Florimond
Dernière modification le jeudi 8 juin 2006

Le Conseil de l’Union Européenne regroupe les ministres des gouvernements de chacun des États membres de l’UE. Il s’agit d’une des quatre principales institutions [1] de l’Union Européenne. Cet article traité de l’organisation du Conseil, de ses compétences et de son fonctionnement (notamment des modalités de vote).

Voir en ligne : La Conseil de l’Union Européenne

Le Conseil des ministres représente les intérêts nationaux au sein du système communautaire : il est le garant de la légitimité étatique de l’Union européenne.

Organisation du Conseil

La composition du « Conseil de l’Union Européenne » [2] est régie par l’article 203 TCE. Cet article dispose que le Conseil est formé par les représentants des Etats membres, au niveau ministériel, habilités à engager la responsabilité de des Etats. Chaque gouvernement délègue ainsi un de ses ministres auprès du Conseil, d’où l’appellation courante dans la pratique de Conseil des ministres [3]. La plupart des ministres siégeant au Conseil sont les ministres « chargés des affaires européennes » des Etats membres. Dans la pratique, certains gouvernements sont représentés par de hauts fonctionnaires, bien que cela ne soit normalement pas autorisé par les Traités.

Depuis le Traité de Maastricht, des représentants de collectivités infra-étatiques peuvent également siéger au sein du Conseil. Cette nouveauté fut introduite suite à une demande des Etats fédéraux (Autriche, Allemagne, Belgique) dans lesquels certaines compétences sont détenues exclusivement par les Etats fédérés à l’exclusion de l’Etat fédéral.

Le Conseil des ministres a la particularité de présenter plusieurs formations :
Une formation de droit commun (« formation affaires générales ») au sein de laquelle siègent chaque semaine les ministres des affaires européennes ou étrangères ; il s’agit de la formation historique qui existe depuis 1957 ;
des « formations sectorielles » ou « formations spécialisées » introduites par nécessité pratique, qui réunissent selon l’ordre du jour les ministres compétents de chaque Etat. Pour ne pas remettre l’unité du Conseil par la pratique des formations sectorielles, la formation de droit commun bénéficie d’une information systématique avec les conseils sectoriels ;
des formations exceptionnelles qui ont pour trait commun d’être solennelles. Ces formations existent depuis le Traité de Maastricht et réunissent les chefs d’Etat et de gouvernement. Ces formations exceptionnelles siègent pour prendre les décisions relevant de 3 chefs de compétence : pour le passage à la 3ème phase de l’Union Economique Monétaire ; pour mettre fin à une dérogation de participation à la zone euro [4] ; pour la mise en œuvre de la procédure de suspension à l’encontre d’un Etat membre. Cette procédure permet de sanctionner le manquement aux droits fondamentaux et aux libertés individuelles par la suppression totale ou partielle de certains droits [5].

Fonctionnement du Conseil

Présidence et sessions

La présidence est actuellement assurée par rotation par chaque Etat membre pour une durée de 6 mois selon un ordre établi par le dernier traité d’adhésion (1er mai 2004), sauf circonstances exceptionnelles. Le changement de présidence s’opère tous les 1ers janvier et 1ers juillet. La présidence présente l’intérêt d’être synchronisée avec les autres présidences au sein des institutions communautaires [6].

Deux objectifs sont poursuivis par le principe de rotation : d’une part éviter aux nouveaux membres d’avoir une présidence prématurée ; d’autre part rechercher l’alternance et de l’équilibre entre petits et grands Etats.

Bien que les Traités ne définissent que les charges procédurales et représentatives du président du Conseil, la pratique a donné à la présidence du Conseil un rôle et un statut politique particuliers. Le président du Conseil est chargé de la politique étrangère de l’Union. L’Etat qui assure la présidence qui représente également l’UE au titre de la PESC [7] et au sein des organisations internationales. Il est également chargé de la mise en œuvre au niveau international des actions communes en matière de politique étrangère. Au niveau communautaire, le président du Conseil en assure l’unité et la cohésion. Le président assure également le dialogue entre le Conseil et le Parlement, prépare l’ordre du jour et dirige les différentes formations du Conseil.

Les sessions du Conseil sont intermittentes : aucune périodicité n’est déterminée. Le Conseil se réunit sur convocation de son président, à l’initiative de ce dernier, d’un autre Etat membre ou de la Commission. Le règlement intérieur du Conseil prévoit que le président devra faire connaître avant le début de la présidence les dates des sessions. Dans la pratique, le Conseil se réunit tous les jeudi à Bruxelles. L’ordre du jour est élaboré par le président du Conseil et proposé par l’Etat à la présidence. Il est ensuite soumis aux autres Etats membres, pour être définitivement arrêté par le Conseil en son ensemble au début de chaque session. Les réunions au Conseil de déroulent à huis clos, les membres de la Commission ont cependant droit d’accès et de parole.

Le Conseil est doté d’un secrétariat général, organe logistique, sous l’égide d’un secrétaire général nommé par le Conseil, qui assure en même temps la fonction de haut représentant pour la PESC. Le secrétariat général se compose de plusieurs directions générales, directions et services.

Le Comité des représentants permanents

Le Comité des représentants permanents est communément appelé « Coreper ». Le Comité fut juridiquement créé par le traité de Maastricht. L’article 207 TCE dispose en effet que « le Comité se compose des représentants permanents des Etats membres ayant pour tâche de préparer les travaux du Conseil ». Au fil de la pratique, le Coreper est venu à jouer un rôle central dans la formation des actes normatifs : il est devenu évident qu’en son absence la capacité normative de la Communauté serait bien moindre.

Le Coreper présente une double formation. La première formation, « Coreper I », réunit des représentants permanents. Elle est en charge de la préparation des dossiers du Conseil en ce qui concerne le marché intérieur, la politique industrielle, les transports et la recherche. La seconde formation ou « Coreper II » est la plus importante : elle est en charge des questions institutionnelles portant sur les affaires économiques, politiques, pénales et budgétaires.

Le Coreper est devenu au fil de la pratique une instance de discussion entre les différentes délégations nationales. S’instaure ainsi un double dialogue, entre d’une part les représentants permanents entre eux et d’autre part entre chaque représentant et son propre gouvernement. Les représentants permanents ont en effet pour mission de défendre les positions de leurs gouvernements respectifs auprès des instances communautaires. Ils sont également appelés à défendre la position des autres Etats membres et de la Commission auprès de leurs gouvernements respectifs, pour faire avancer les négociations et permettre au texte débattu d’être plus facilement accepté au niveau national.

Règles de vote au sein du Conseil

Le vote au sein du Conseil est régi par l’article 205 TCE. Les traités communautaires s’opposent sur ce point aux règles classiques de vote issues du droit international public qui exigent l’unanimité et le droit de veto au sein des enceintes internationales, en raison du principe de l’égale souveraineté des Etats. Les TCE opèrent au contraire un renversement de cette approche classique en définissant les règles de vote, privant ainsi les Etats de cette prérogative. Les traités prévoient 3 modalités de vote : le vote à la majorité simple, le vote à la majorité qualifiée, le vote à l’unanimité.

Le vote à la majorité simple

Ce mode de votation constitue le droit commun. L’article 205 § 1, établit que « sauf disposition contraire [du Traité], les délibérations du Conseil sont acquises à la majorité des membres qui le composent ». Néanmoins, pour préparer les Etats à ce nouveau mode de votation, plusieurs dispositions du traité dérogent à ce principe de vote majoritaire en rendant nécessaire la majorité qualifiée.

Le vote à l’unanimité

Il convient de distinguer abstention et veto. L’abstention est une attitude passive, ainsi l’unanimité est considérée comme acquise même avec l’abstention d’un ou plusieurs Etats. Le veto, au contraire, implique un acte positif qui manifeste le refus de l’Etat qui le pose. L’unanimité n’est pas atteinte si un Etat au moins pose son véto.

L’importance du vote à l’unanimité n’a pas cessé de décroître au fil des traités de révision. Les traités fondateurs [8] prévoyaient par dérogations que l’unanimité pouvait parfois être exigée afin de permettre une adaptation plus progressive des Etats à la règle du vote majoritaire.

La règle de l’unanimité a cependant été confortée par le compromis de Luxembourg [9] mettant fin à la « crise de la chaise vide » [10] ; les institutions communautaires s’en trouvèrent plus ou moins paralysées jusqu’en 1986. A partir de l’Acte Unique Européen, une marginalisation du vote à l’unanimité au profit du vote à la majorité (art. 100-A du Traité) peut être observée. Les traités de révision ultérieurs ont persisté dans cette tendance, faisant en sorte qu’aujourd’hui le champ d’application de l’unanimité se trouve de plus en plus limité et toujours en déclin.

Le vote majoritaire est aujourd’hui le principe, et le vote à l’unanimité l’exception. L’unanimité reste cependant requise dans deux cas précis : 1) pour les décisions à caractère structurel [11], pour l’adhésion d’un Etat, pour les questions budgétaires et pour les questions institutionnelles ; 2) dans les domaines sensibles au regard de l’exercice des souverainetés nationales [12].

Le vote à la majorité qualifiée

Le vote à la majorité qualifiée fut consacré par certaines dérogations au principe général du vote à la majorité simple. Il est régi par l’article 205 § 2 TCE. Le vote à la majorité qualifiée témoigne sur son fondement du souci d’éviter que les Etats peu peuplés aient un vote au poids disproportionné, sans pour autant conduire à leur marginalisation, tout en évitant que les Etats fortement peuplés occupent une place trop importante au sein du Conseil. La majorité qualifiée est acquise à 232 voix pour ou contre sur 321 voix exprimées. Les 232 voix qui doivent exprimer le vote favorable de la majorité des Etats [13]. Ces 232 voix doivent également représenter 62% de la population européenne [14]. La majorité est acquise lorsqu’elle compte, en réalité, 72% des voix au sein du Conseil. A partir du 1er janvier 2009, la majorité qualifiée sera obtenue avec 55% des membres du Conseil représentant 65% de la population de l’Union.

Chaque Etat se voit attribuer un certain nombre de voix. Actuellement, les Etats dispose de 3 à 29 voix. Au sein du Conseil, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et l’Italie disposent respectivement de 29 voix. Avant le traité de Nice, chacun de ces Etats disposaient de 10 voix [15]. L’Espagne et la Pologne disposent de 27 voix , Malte dispose de 3 voix pour 300.000 habitants. La répartition des voix au sein du Conseil repose sur un critère démographique [16]. Ce critère démographique est ensuite affiné par d’autres considérations : la contribution historique de l’Etat à la construction européenne, la place de l’Etat sur la scène internationale et la puissance économique que représente l’Etat.

La problématique de fond qui se pose réside dans le rapport entre l’attribution des voix et le poids démographique de l’Etat. L’UE des 25 présente actuellement un très forte disparité démographique : des Etats à forte population côtoient des Etats faiblement peuplés. Il devient ainsi nécessaire d’éviter que des Etats faiblement peuplés obtiennent un nombre de voix excessif par rapport à leur taille, et éviter que les grands Etats, eu égard à leur poids démographique, exercer un domination excessive sur le Conseil. Cette difficulté n’a pas été résolue par le Traité de Nice actuellement en vigueur.

Les modalités de délibération varient selon la partie de l’ordre du jour traitée. Au sein du Conseil des ministres, l’ordre du jour est divisé en deux parties :
Une partie A comprenant les points dits « sans débat » qui, comment leur nom l’indique, sont des points sur lesquels une approbation du Conseil des ministres est possible sans recourir à une discussion de fond et sans pour autant qu’un Etat membre ou la Commission ne soient empêchés de faire valoir leur opinion. Il s’agit des points qui ont fait l’objet d’un accord informel au sein du Coreper ;
une partie B comprenant les points exigeant un débat de fond. En cas de désaccord, le point de la partie B est renvoyé au COREPER qui devra aboutir à une solution négociée.

A l’issue de chaque session, un procès-verbal est établi qui comporte les déclarations des Etats membres. Ce procès-verbal, en tant qu’acte normatif faisant grief, peut faire l’objet d’un recours en annulation devant la Cour.

Compétences du Conseil

Les compétences du Conseil sont nombreuses et importantes. Elles interviennent dans des domaines variés. Incontestablement, les rédacteurs des traités ont conféré au Conseil un rôle central et dominant. Ce rôle central s’est néanmoins énormément affaibli au fil des traités de révision [17], afin d’octroyer davantage de pouvoir au Parlement européen. Jusqu’au traité de Maastricht la configuration institutionnelle était binaire (« couple Commission-Conseil ») ; depuis Maastricht, le binôme s’est transformé en « triangle institutionnel Commission-Conseil-Parlement ».

De manière générale, le Conseil arrête l’ensemble des actes normatifs [18], les actes non contraignants tels que les programmes d’action, les avis ou recommandations. Depuis le traité de Maastricht, le Conseil arrête ces différents actes en codécision avec le Parlement européen : le Conseil et le Parlement sont co-législateurs. Au fur et à mesure des traités de révision, le champ d’application de la codécision s’est considérablement étendu.

Le Conseil dispose du pouvoir réglementaire et législatif [19]. Le Conseil, sur un plan budgétaire, arrête les règlements financiers qui ont pour objet d’établir le budget communautaire et d’en prévoir l’évolution. Il statue également sur l’admission d’un nouveau membre et participe à la procédure communautaire de révision des Traités.

Les attributions du Conseil, régies par l’article 202 CE, lui permettent d’être investi de la compétence normative de principe. Le Conseil est le législateur communautaire [20], il n’a pas le pouvoir exécutif qui relève de la Commission.

Le Conseil exerce des attributions dans le domaine des relations extérieures, qui incombent généralement aux gouvernements des Etats membres. Le Conseil autorise l’ouverture des négociations avec les Etats tiers ou les autres organisations internationales. Il donne mandat à la Commission de négocier ; la Commission ne pouvant pas outrepasser ce mandat [21]. A l’issue des négociations, le Conseil signe l’accord [22].

Référence bibliographique
Guillaume Florimond, Présentation du Conseil de l’UE, IntLex.org (2006) [En Ligne]: http://www.intlex.org/Apercu-du-Conseil-de-l-UE.html

Notes

[1] Conseil, Commission, Parlement, Cour de justice

[2] A ne pas confondre avec le Conseil de l’Europe qui n’est pas un organe communautaire et qui relève du droit international général, et avec les Conseils européens qui sont des sommets des chefs d’Etat et de gouvernement.

[3] L’appelation Conseil des ministres n’existe pas dans les Traités CE

[4] C’est-à-dire pour permettre à un Etat membre de passer à la 3ème phase de l’UEM, comme la Grèce en 2001

[5] Depuis le Traité d’Amsterdam

[6] Commission et Parlement.

[7] Politique Etrangère et de Sécurité Commune

[8] Traités de Rome, 1957.

[9] Signé le 30 janvier 1966.

[10] La France, s’opposant à l’abandon du vote à l’unanimité au sein du Conseil, refusa de siéger pendant 6 mois. Le Conseil s’en trouva paralysé, celui-ci ne pouvant statuer qu’en présence de tous ses membres.

[11] Actes portant sur la révision des traités

[12] La fiscalité, la politique industrielle, principe de non discrimination, libertés fondamentales telles que la libre circulation des personnes, le renforcement de la citoyenneté européenne, et la politique sociale

[13] Il s’agit du filet étatique : quel que soit le nombre de voix pour ou contre, ces voix doivent émaner d’au moins la moitié des Etats de l’Union.

[14] Il s’agit du filet démographique, ou clause de vérification démographique : quel que soit le nombre de voix pour ou contre, ces voix doivent correspondre à un groupe d’Etat représentant au moins 62% de la population européenne.

[15] Cette augmentation des voix au sein du Conseil compense la perte d’un Commissaire européen

[16] Ce qui constitue l’une des raisons de l’opposition de certains à l’entrée de la Turquie dans l’UE.

[17] (Principalement le Traité de Maastricht)

[18] La « réglementation communautaire » : les règlements, directives, et décisions

[19] Il n’y a pas de distinction au niveau communautaire entre lois et règlements

[20] Depuis 1992, ce pouvoir législatif est partagé avec le Parlement.

[21] CJCE, 9 août 1984, « France c/ Commission » : la Cour annula l’acte par lequel la Commission avait conclu un accord avec les USA dans le cadre du GATT en matière de concurrence, au motif que la Commission n’avait pas la compétence de conclure des accords. La seule compétence de la Commission réside dans la négociation des accords, non dans leur conclusion et signature.

[22] V. notamment dans le cadre de l’OMC